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行政管理学主讲:张礼详第三章行政职能◆教学目的◆教学要点◆教学内容概述历史变迁职能及其转变第三章行政职能教学目的：通过本章的学习，大家要理解1、行政职能的涵义、特性；2、懂得行政职能的作用及其发展趋势；3、把握行政职能的构成；4、认识行政

职能转变的必然性，在此基础上对行政职能进行准确定位。第三章行政职能教学要点：●行政职能，是指政府在国家、社会生活中所起的基本作用，它是国家职能的重要组成部分。●行政职能与国家的产生相联系；行政职能与行政目的相联

系；行政职能与公共政策相联系；行政职能与制度创新相联系。第三章行政职能教学要点：●行政职能的作用，主要体现在以下几个方面：决定政府的角色地位，事关国家的兴衰成败；是行政组织设置的依据、前提和基础；决定着行政管理的内容和方

式；行政职能的实现是衡量行政管理效率和效能的重要标准；行政职能的界定是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提，是我国当前行政改革的重要内容。第三章行政职能教学要点：●行政职能可以从不同的角度进行考察和划分。●行政的基本职能有：政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。●

所谓行政职能的转变，是指行政职能重点的转移、政府履行行政职能方式的转变，具体表现为行政职能数量上的增加或减少，质量上的弱化或强化，以及结构上的集中或分散。第三章行政职能教学内容：第一节行政职能概述第二节行政职能的历史变迁第三节我国行政职能及其转变政府该管什么?第一节行政职能概述

一、行政职能的含义行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能（function）。二、行政职能的特点1、执行性2、多样性3、动态性第一节行政职能概述三、行政职能的意义1、行政职能是建立行政组织的根本依据。政府职能的发挥，必须通过一定的政府机构来实现，政府组织是行政职能的必要载体，离

开这一载体行政职能就无法实现。另外，政府组织的设置不是随心所欲的，是根据政府应该管什么、管到什么程度而定的，这就就决定了政府组织的设置、规模、层次、数量及运行方式。第一节行政职能概述2、是政府机构改革、人员编制改革的关键----“精胀”怪圈3、是确定政府组织目标和任务的重要标准。4、是组织管理活动

科学化的重要基础。行政职能的落实情况是政府政府管理的表征和检验的标尺。1．政治职能：政治统治职能；保卫国家主权职能；民主职能4．社会职能：维持社会秩序保证人身安全和私人财产安全社会保障、社会公平环境保护等第一节行政职能概述四、行政职能的构成2、经济职能：宏观调

控、市场监管；培育中介；制定规制，保障公平竞争；提供共物品和公共服务3．文化职能：思想道德建设以及科教文卫体等方面的管理基本职能运行职能1、决策职能2、组织职能3、协调职能4、控制职能第二节行政职能的历史变迁一、前资本主义时期（传统社会时期）奴隶

社会、封建社会特点：1、行政职能的重心是政治统治职能；2．经济、文化、社会职能十分薄弱；3、其运行是以国家暴力手段的镇压为主要特征。第二节行政职能的历史变迁二、自由资本主义时期政府的作用：（1）保护社会免遭外来侵略，这是政府之所以存在的主要原因；理论基础：亚当.斯密的理性经济人假设---

-政府充当守夜人第二节行政职能的历史变迁（2）尽可能保护社会每一个成员免遭其他成员的不公正对待和压迫，建立起公正的法律制度和政府体系，这既是国防职能在国内的延伸，是社会对那些不愿遵守规则的人的防范，也是政府的市场职能，以确保合同的履行并保护财产权

；（3）公共产品最好由政府提供。总之，斯密认为，政府要尽可能远离经济生活，自由的市场会取得比政府可能取得的更好的成果。这就是以斯密为代表的经典的自由主义思想。根据这一思想，政府“管得最少就是最好”----政府的角色只是“守夜人”第二节行政职

能的历史变迁政府的职能简单，导致了政府机构的精简。在18世纪，英国政府只设有财政委员会、外事部、内政部、陆军部、英格兰事务部等机构，而且大多是发挥政治管理职能，基本上没有专门管理经济和社会事务的机构。美国在1789年建国之初，联邦政府只有财政部、陆军部、国务院等三个部门。第二节行政职能的历

史变迁1798年设海军部，在整个19世纪增设了内政部、农业部，1903年设商务部和劳工部。可见，到19世纪末20世纪初，美国联邦政府才出现了管理经济的部门。在“守夜人”政府理念下，政府机构设置相当简单，被称之

为“小政府”，这种政府建立在生产社会化程度较低的条件下，是一种较为消极无为的政府管理理念。第二节行政职能的历史变迁二、垄断资本主义时期“全能政府”的形成有其特定的历史背景：在西方，随着工业革命的完成，社会生产力获得了长足进展，生产的社会化程度有了很大提高，整个社会日益成为一个相互联系、相互依

赖的整体，亚当·斯密所倡导的自由竞争已不能协调各方面的发展，理论基础：凯恩斯主义--国家干预主义第二节行政职能的历史变迁而且直接导致了1929-1933年资本主义世界经济危机的大爆发。凯恩斯主义提出的“有效需求”、“政府干预”理论取代了“自由放任”、“自动均衡”理论。凯恩斯

认为，政府的干预应该是全面的，不仅市场失灵的方面要干预，市场成功的方面也要政府进行保护，以防市场失灵；政府不仅要干预生产，还要干预分配，以创造条件刺激经济增长，维护社会公正。凯恩斯的政府全面干预理论为“全能政府”模式提供了理论基础。在凯恩斯理论的支持下，美国富兰克林·罗斯福总

统实行新政，全面干预经济、社会生活。第二节行政职能的历史变迁从消积守夜到积极管理，政府职能扩展到经济、社会生活的各个方面。除传统的国家安全、维护国内社会秩序等传统职能外，西方国家政府的职能扩大到维护经济、教育、科技发展、基础设施建设以及维护社会公平等等方面，这

时的政府管理已无所不包。“全能政府”模式直接后果就是政府机构及其雇员的大量增加。二战后，西方国家普通增设或改组了管理交通、教育、运输、就业、环境、能源、卫生、社会福利等事业的机构。第二节行政职能的历史变迁如美国在1953年将40年代中期以后逐步设立的一

些处理有关社会问题的机构合并成卫生、教育和福利部，1965年设住房和城市发展部，1966年设运输部，1977年又增设能源部。英国政府也陆续增设了科学部、技术部、住房和地方政府部、运输部、就业和生产部、社会保险部、能源部等机构。在英国政府中，管理经济和社会事务的部门占总数的三分之二以上

。第二节行政职能的历史变迁政府的雇员更为惊人。1790年美国联邦政府只有300多人，1801年也仅为2000人，1900年增至30万，1980年则达到了288万。“全能政府”带来的机构臃肿和人员膨胀，成为世界各国的一个普遍性问题。第二节行政职能的历史变迁三．当代资本主义（新古典主义）特点：1

、政治职能的对内的统治职能有其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进一步加强。2、经济社会管理职能所占的地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。理论基础：在重申个人理性的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。--

--新公共管理运动政府失败论政府失败指在市场经济中，政府为矫正和弥补市场机制的功能缺陷或市场失败所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，在实施的过程中往往会出现各种事与愿违的结果，未能有效地克服市场失灵，甚至阻碍和限制了市场功能的发挥，引起了经济关系扭曲，加剧了市场缺陷和市场

混乱，难以实现社会资源最优配置，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。第三节我国行政职能及其转变一、传统计划经济体制时期的行政职能体系特征：1、以阶级斗争作为整个行政部门的工作重心;2、政府包揽了一切经济管理职能;3、政府还包揽

了社会、文化等职能，服务职能相当薄弱;4、在行政职能运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段的运用。•二、我国行政职能转变的必然性、必要性P64•1、政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求。•2

、政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要。•3、政府职能转变是机构改革的重要前提和基础。十一届三中全会，以经济建设为中心第三节我国行政职能及其转变二、我国行政职能转变的基本内容1、职能重心转变2、职能方式转变

（1）管理手段上：行政手段为主——经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。（2）管理方式上：微观、直接——宏观、间接（3）观念上：重计划、排市场——计划与市场有机结合。第三节我国行政职能及其转变3、职能关系转变（1）中央与地方、上级与下级政府之间

的职能关系；问题：中央、上级集权，集权与分权不合理。中央：宏观调控、市场秩序、安全主权、公共物品、环境保护、监督服务；地方：执行上级、地区事务、地区公共环境、地区环境、社会保障。第三节我国行政职能及其转变（2）政企关系；政府：宏观、间接

；法律、经济；企业：自主经营，自负盈亏；（3）政府与市场---政府引导市场，市场调节企业政府：维护市场秩序；市场：资源配置、基础性调节；第三节我国行政职能及其转变（4）政府与社会；---政社分离---小政府、大社会（

5）政府与部门---权责一致，分工明确课后作业思考题：1．如何理解行政职能？2．试述行政职能的意义。3．试述行政基本职能。4．试述行政职能转变的主要内容。5．如何理解中国政府行政职能角色定位。案例分析（一）政府不该当冤大头（二）好心不能办好事（三）国内首份市长“权力清单”及市长

93项权力分析（一）政府不该当冤大头国家安监总局局长李毅中在央视《新闻会客厅》回答有关矿难问题时，竟引用了一句流传甚广的顺口溜：“老板赚票子，农民死儿子，政府当孝子。”这句顺口溜是当今矿难的真实写照。“老板赚票子，农民死儿

子，政府当孝子”。我认为这个“孝子”政府当得很不值。政府应该是一个为民服务机构，但服务不是当“孝子”。政府当“孝子”，是在现有情境中，不得不为那些黑心矿主做的臭事“擦屁股”。拿梅州大兴煤矿特大透水事故来说，曾云高以250万“买断”当地煤矿经营权后，年产值高达2亿元，短短的6年时间，他

身价亿元。而这次事故中丧失了123条生命，在23天的救援中，兴宁市投入抢险、接待等经费高达2000多万元（8月30日《南方都市报》）。这些经费当然是当地政府埋单。2000多万元并不包括从中央到地方各级事故调查人员、抢险救援人员的来往经费以及调拨抢险救援设备、车辆运输等，把这些

加起来，也决非小数目。也就是说政府当这个“孝子”，当得很“冤大头”。曾云高为追求利润最大化，从未添任何安全设备，连矿工下井用的矿灯、矿帽都要自己买，可见这位“黑金”老板的贪婪。中国有古话叫做：“天作孽，犹可违；自

作孽，不可逭。”既然矿难是黑心矿主自作孽，责任当然由他自己负，凭什么要政府当“孝子”？如果依照原有规定，出了事故最高罚款20万元；在刑事追究中，按照刑法规定，造成重大安全事故最高可判7年有期徒刑。面对如此低廉的违法成本，曾云高们不屑一顾，仍然“以利润为本”，执著地做他们日

进斗金的老板。只有让他们当矿难的“孝子”，让他们当得心痛、破产，他们才会核算成本；死人要比添置安全设备昂贵得多，矿难才能得到遏制。再说，政府当“孝子”，埋单的钱是纳税人的钱，政府拿纳税人的钱当“孝子”，我想没有哪个纳税人会同意这样做。当然在抢险救援应

急时，生命攸关，政府从维护人民群众生命健康大局出发，毫不迟疑拿出资金是正确的，但这种“毫不迟疑”的同时，还应尽快冻结黑心矿主所有的银行账户，待到抢险救援结束核算经费后，由他们来承担这些经费才是公正合理的。过去出现类似这样的事故，都是政府当“孝

子”埋单，以至造成违法成本低廉，这也是我国重大事故频发的一个重要因素。衡阳“11·3”特大火灾，19名烈士家属提起民事诉讼，起诉永兴集团等4名被告，索赔经济损失（2005年9月1日《生活日报》），让“自作孽”者当“孝子”，是一个值得关注的“标本”，也是政府不再当冤大头一个好的开始

。问题：1、政府应不应该为矿难买单？2、政府在煤矿生产中应承担什么职能？（二）好心不能办好事某镇政府从农业科技部门了解到一稻谷新品种，据说这一新品种抗病力强、产量高。因此，镇政府决定大面积推广，为农民增收办点实事。但在调

查中发现，大部分农民不了解这一品种，不打算种植。镇政府决定由各村委会出面，集体购回谷种，按田亩分摊到各农户。结果由于天气因素造成该品种大面积减产，农民纷纷要求村委会和镇政府补偿损失。问题：试从行政职能的角度评析这一案例（三）国内首份市长“权力清单”“多少？我只有93项权力吗？”

王三堂对这个数字略显惊讶，他是河北邯郸市市长，这个在许多百姓眼里要“掌管全邯郸所有事务”的一市之长，经过市政府法制办公室的逐项清理，最后却只保留了93项法定权力。“以前总觉得自己是市长，全市大大小小的事情都得管

。这个数字，比原先预期的要低。”8月15日，他接受本报记者采访时坦言。事实上，市长的权限只是邯郸推进“行政权力公开透明运行”试点工作中最引人注目的一个焦点。在此之前，邯郸市政府已经把所属57个行政部门初步清理出的

2084项权力，连同每一项权力的使用流程图公之于众，以接受全社会的监督。邯郸成为全国第一个，也是到目前为止惟一公开政府行政权力的城市。邯郸此举，试图打造一个阳光政府，真正把权力运行的每一个环节都置于阳光下，最大限度地遏制滥用权力、以权谋私等腐败行为

。今年4月，市直65个行政部门先自行清理自身权力，然后汇总向市政府法制办申报。法制办的7名工作人员则“24小时办公”，他们依据现行的各项法律法规逐项核对，“符合的就保留，不符合的就撤销。”法制办副主任李铁良说，他们至少查阅了4000部法律法规，经过三轮审核

，一个包括384项行政许可权、420项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权的权力清单终于浮出水面。这就是邯郸市大大小小官员们的权力家底。“感觉既轻松也不轻松”在这次权力梳理中，对市长王三堂限权无疑

最具标本意义。邯郸市几乎所有的行政部门都在市长的管理范围之内，按照传统的理解，他们的权力也就是市长的权力。而事实上，市长只负责市政府一级的事务，更多的职能应由各个职能部门自行处理。根据市办公厅统计的数字，“需要和市政府打交道”

的部门和单位一共有73个，他们最初报上来136项权力。法制办依据“是不是必须由市政府来行使”的原则，在第一轮审查中便砍掉了20项可由行政部门自行处理的权力。随后，在第二轮复查中又撤销了24项不符合法律法规的权力，例如依据《

住房公积金管理条例》的规定，市政府上报的“降低或缓缴住房公积金审批”权力，并不是市政府一级的职能，而应由住房公积金管理委员会来行使。也有漏报的个例。法制办工作人员查阅环境保护法和大气污染防治法时发现，责令污染企业停业、关闭的，应由各级政府决定

。法制办据此增加了一项市长权限。王三堂市长权限最后被定格为93项，另外，还有10项涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的不公开行政权力。邯郸市政府已经把这93项权力汇总编成了目录，对全社会公开，这也是我国第一个市长权力清单。邯郸市政府一共一正七副八位市长，经过清理，常务副市长赵国岭

有16项行政职权，宋春婴副市长有15项行政职权……权力最多的副市长有22项，而最少的仅7项。王三堂坦言，清理后的权限比预期的要少，在工作量上感觉要轻松一些；但同时感觉又不轻松，压力感和责任感更强了，因为“人

民群众能更好地对政府实行监督，这就促使政府要更加慎重地对待和使用手中的权力，要比以前更加慎权”。而权力重新界定之后，职责更加明晰，“比以前更清楚哪些该管，哪些不该管，哪些应该管到什么程度。不该管的要去掉，该管而以前管的不到位的，要把它进一步管起来。”这个结果，似

乎已在邯郸市委书记聂辰席的意料之中。他也曾经当过市长，对于这样的尴尬并不陌生：有很多事别人找到你，你不去办别人对你有意见，你要去办似乎又有些不妥。而现在权力界定后，类似这样的棘手难题将不复存在。“真正到了（市长）这个位置上，是愿意把很多事情分解出去的

，交出去可以减轻很多不必要的麻烦，有利于化解矛盾、疏通关系。”8月12日，聂辰席对前来采访的包括本报在内的几家媒体说，“我相信市政府的领导都认为它是一件好事。”•透明运行试验在清理市长职权的同时，另一项工作也在紧锣密鼓地进行中：为市长的每一项权力绘制流程图。相关的试点工作从今年5月

1日就已启动，此前，建设局、规划局等8个重点权力部门已经开始了类似的探索。“以前规划局最容易腐败的环节是不及时受理客户的报件，为的是索取钱物。”规划局副局长时长煜说，“现在是人必须跟着程序走，逾期不办电脑就默认通过，而且事后一旦出事还要追究当事者的责任。”在规划局，报

件、受理、审批、发证，规划管理信息系统预设了每一个环节的办理时间期限，每一个环节的负责人都必须在规定时间内签署审批意见，期限临近将亮黄灯警告，逾期仍不办理则亮红灯，而红灯的次数将直接和年终考核及竞争上岗挂钩。规划局特别采用的这套规划管理信息系统，还具有不能删除重写的

功能。每一环节负责人的意见都忠实地记录在计算机中，审批意见一旦录入便不能更改。没有谁敢去冒险，“所有的事情都摆在台面上。”“权力具有侵略性、扩张性，”市政府一位官员认为，“在这次透明改革的过程中，有一些事例颇有意思。例如有的单位为了私设权力，竟然编造法律依据，或随

意增加审批程序，也有的单位为了瞒天过海，原本有100多项审批事项，竟然瞒而不报。”如果说清理权力是为了弄清楚具体的范围，那么画出权力流程图，则是为了监控权力的具体运行“一个流程图，能否给权力套上‘缰绳’？”外界对此颇多质疑，对于此，市委副书记周文夫认为，这些措施“肯定不是摆花架子

”，是政务公开的继续，是加强民主监督的重要举措，但最后能取得多大实效，“还需要时间来检验”。在外界专家看来，邯郸试验并没有改变现行的权力运作机制，因而其作用无疑不应无限放大，但它的价值在于，完成了一个长期被忽略的基础工作，“一直在说政务公开、

依法行政，却连到底有哪些权力，却都不清楚。”一位专家说，这项基础性工作在运作过程还可以继续完善，在此之上可以进一步完善对权力运行的监督。“在现代民主政治中，是否授权、权力来源是否合法，是极为关注的一个问题，”北京一位政治学者认为，“需要提醒的是，邯郸的试验成果，应当通过人大

立法的途径，将其巩固下来，这样才具有制度价值。”市长93项权力分析●项目类别分析在全部93项权力中，国有土地使用权出让划拨审批、使用耕地取土批准等行政许可7项；重大事项审计结果公布同意、建设经济使用住

房项目同意等非行政许可34项；对有毒有害物质超过规定标准煤炭企业的关闭等行政处罚3项；决定市政府本级预算的调整草案、研究审批企业破产方案等重要事项决策8项；制定规章和拟定法规（草案）、做出行政复议决定、抗洪抢险制度等其他事项41项。

●公开形式分析在全部93项权力中，通过新闻媒体（包括报纸、电视、广播、网络等）向社会公开的行政职权有66项；以文件形式公开的有35项，其中仅以文件形式公布的有13项；以会议形式公开的有7项；申请时可公开的有3项；书面告知的有1项；不公开的只有事故、

超计划用电限电序位表批准1项。●收费依据和标准分析全部93项权力中，有90项不收费，只有3项是部门收费，分别是：在规定期限内因特殊情况挖掘城市道路批准，城市设计审批和城市规划区内建筑面积超过1万平方米的公共建筑、重要的标志性建筑建设地点、设计方案审定。（南方周末8月26日）问题：1、你认

为邯郸市做法有何意义？2、你认为王三堂在改革后为何说：“感觉既轻松也不轻松”？3、部门与政府的职能一致吗？如何处理部门与政府的职能关系？案例四：谁来救火•2005年下半年，中央电视台新闻频道、《南方周末》等媒体陆续播

发了关于“吉林省公主岭市范家屯镇民营消防队见火不救”的报道，引起了广泛的社会关注和讨论。•距火灾现场仅3公里的范家屯镇消防队属于自负盈亏的民营消防队，没有免费救火的义务；而远在几十公里之外的公主岭市消防队虽然名正言顺，义不容辞地应该救火却又“远水救不了近火”。

结果两个消防队都没救得了火，使村民蒙受巨大财产损失，无家可归。•一时间成为众矢之的的范家屯镇民营消防队是否另有隐情?公主岭市消防队仅因为距离远就可以不负责任吗?到底谁来救火?•冲突的由来•2005年8月5日下午，吉林省公主岭

市范家屯镇尖山子村的村民修文国夫妇俩外出办事，家中只有4岁的女儿及其表哥。下午2点左右，两个孩子上厕所回来，发现房子着火，便拼命呼救。村民闻讯赶来，一边奋力救火，一边拨打119电话报警。“我冲进去抢出了3大袋苞米

，之后就进不去屋了。”邻居徐忠田惊魂未定地说：“光我一个人，就打了三四遍119，公主岭市消防大队说，路太远，赶到需要1个小时，让我们联系范家屯镇民营消防队，可范家屯镇民营消防队说，我们村没交防火费，所以不能出警!”•知道家中失火，修文国夫妇疯了似的往回

赶，一路上不断地联系消防队。电话打到公主岭，还是让找范家屯；打到范家屯，人家依然不肯出车，再打到公主岭，对方答应派车来。可是，1个小时过去了，仍不见消防官兵的踪影，原来公主岭市消防队路遇塞车。修文国急得直往火里钻，几次被村民强行拽回。•见此

情景，邻居刘长江跨上摩托车，赶到范家屯镇消防队求援，并表示救火后可以给500元报酬，但对方坚持“村里没交防火费，就不能为这个村服务”，“因为收费困难，民营消防队处境艰难，已没有能力为村民义务救火”。•等到公主岭市消防队赶到，火灾现场只剩下一点余烟，3间砖瓦房全部烧毁。“连根针都没留下!”

修文国悲愤不已：“就算范家屯镇消防队是民营，可作为一个消防队，怎么能见死不救呢!”一位村干部解释说：“尖山子村一年的防火费应为3700元，去年12月只交1000元，收钱时，很多村民都不交，．没办法，我们只好把收上来的那部分钱退回给村民，也就没跟民营消防队签协议。”•有火必救这是消防队责无

旁贷的义务，可为什么范家屯镇的消防队接到报警之后不来救火呢?据村民说，镇里的消防队之所以不来救火，是因为他们没有给消防队交钱，救火还要收钱吗?事情听起来很荒谬。镇消防队为什么不来救火呢?•二、昔日消防勇士，今日为何见火不

救•“灭火神勇，保民平安”，“为民消防，恩重如山”，用老队员梁海波的话来说，像这样满怀感激，充满溢美之词的锦旗多得来糊他们宿舍的墙都可以。这让人很难想像一个见火不救的消防队曾经有如此多的殊荣，然而面对熊熊燃烧的无情大火，面对乡亲们急切的求救

，以救火为己任的消防队又如何能视而不见呢?•这还得从五年前说起。•孙国华是镇消防队的投资人，1999年，范家屯粮庵发生火灾，由于范家屯镇没有消防队，粮库的工作人员只好向40公里以外的公主岭市消防队求救，等消防队赶到的时候，50

万公斤的粮库，全部被烧毁。当时的孙国华参加了这场•救火，眼睁睁看着一座粮库化为灰烬，让他萌生了一个想法，创办一个属于范家屯镇自己的消防队。不久，经当地政府部门批准，孙国华投资49万元，创建了范家屯镇民营消防队，这也是吉林省首家民营消防队。•按照孙国华的计划，范家屯

全镇有12万人口，每人每年只要交l元钱，企事业单位和个体工商户再交一点，每年大约就可以筹集19万元左右的防火费，消防队每年的运行成本大约为14万元，如果防火费能收上来的话，每年应有所盈余。•孙国华说：“那个时候是农村5万人口，说一个人交l块钱，镇里头有7万人口，这不就12万?工

商户还能收上一部分。结果就农村的5万元钱收上来了，工商户收l万多块钱，头一年就只收入6万元钱，头一年也赔的最多，8万多元。”•无奈之下，孙国华找到了镇政府，要求镇政府帮忙想办法，解决消防队的经费问题。由于镇政府的经费紧张，无法从财政上出钱，于是，经范家屯经济

开发区人大同意，范家屯镇政府制定了《关于消防队向社会和个人筹措资金的决定》。按照这个规定，全镇5万农业人口，每人每年收2元钱，7万城镇人口每人每年收1元钱，今后防火费由政府代收。有了这个文件，消防队的

经济状况终于有所好转。•事情的转折发生在2002年。这一年，吉林省作为国家农村税费改革试点省进行了税费改革，尽管范家屯镇是代收防火费，但因为政府收费带有强制性，违背了国家和吉林省关于减轻农民负担的有关规定，因此从2003年开始，范家屯镇政府不再为消防队代收防

火费，这以后范家屯镇消防队只好和各村、各街道分别签订防火协议。而且，因为没了政府的强制，这18个村也大部分没按协议如数交齐防火费。范家屯镇消防队再次陷入了困境。•防火费收不上来，范家屯镇消防队的经营也就越发困难。于

是消防队决定对于没交防火费的村子一概不出车救火，所以就发生了故事一开始见火不救的一幕。•三、有苦难言•这次不出警的原因，就是修文国家所在的村子今年没有交防火费。但修文国说他当时打电话给范家屯镇消防队说愿意交

500块钱救火费，可范家屯镇消防队还是拒绝出警。问其原因，孙国华说他实在赔不起了，不算他以前的投资，光成立消防队以后他就赔了13万，以前的20多名消防队员目前也只剩7名，以前也发生过这样的情况，但是当他们出警后，不是找不到人就是没有人认，总之救完后根本没有人给他们钱。这次火灾他们虽然

没有救但是也给公主岭市消防队打了电话，让公主岭市的“正规军”去救火。另外，孙国华说，有时看到起火人家已经被烧得一无所有了，也就不忍心再向他们收取几百元的救火费了，而这笔额外的开支就要由他自己来承担。现在消防队已经4个月没有

发工资了，快维持不下去了，他本人也打算于2005年年底就把这个不能维持的消防队给解散了。•孙国华说：“现在这支消防队谁接手都行，只要能把它维持下去，我这场地、车，都可以给他白用。当初我是从盈利的角度考虑过，现在，我也不想挣钱了，消防队一解

散，消防车也就成了一堆废铁，没有这支消防队，老百姓的损失不是更大吗?”孙国华激动得脸都红了。•四、无辜的村民•修文国的大哥说：“当时没看见孩子出去，以为孩子在里面，就急忙给消防队打电话，说孩子可能在里面。”但是消防队却说，孩子烧死也不救。•范家屯镇消防队离村子也就十

多分钟的路程，是镇里唯一的一个消防队，但就是没有来。还好修文国的女儿在出事之前被她的姐姐领了出去，才有了万幸。修文国和妻子结婚几年来的积蓄付之一炬，损失达4万元左右。•8月20日，当记者来到修文国家的时候，修

家正在亲戚和邻居的帮助下，重建房屋。8月5日的一场大火，烧光了修文国一家几乎全部的家产。至今提起当时范家屯镇消防队见火不救的情景，修文国一家和左右邻居仍然是气愤难平。•“我瞅着房子烧的，我回来的时候，那西屋那两棚烧着了，厨房和东屋还没事，那个时候消防队来也能给我剩下

个住的地方，他不来，我眼瞅着房子烧落架了，说心里话，当时就别提了。”修文国妻子说。•“作为一个消防队，它是干什么的?是不是就是救火的。作为一家医院来说，它是不是救人的?消防队就是救火的，它不来，我觉得它肯定是不对。”修文国说。•村民们的意见

大致分两种：•一部分村民认为，从道义上讲，应该救火，交不交防火费是另外一码事。给你钱你也得救，不给钱你也得救。比如说幼儿园着火，你救不救?范家屯粮库着火，你救不救?•另一部分村民认为，每年2块钱的防火费确实不

多，2块钱现在在农村也干不了什么，谈不到减轻农民负担，俗话说“天天防火，夜夜防贼”，水火不留情。尖山子村大部分村民还是愿意交每年2块钱的保费的。•五、两难的镇政府•据了解，在吉林省一些比较偏远的乡镇，这几年也成立了几家民营的消防队。按照我国的规定，只有县级和县级以上的地方才有国家设置的专业的消防队

。但在东北，许多乡镇距离非常远，一旦发生火灾，县级消防队往往是远水解不了近火。正是在这种情况下，出现了不少乡镇的民营消防队，不过他们的经费多由地方政府扶持，而范家屯这样的纯粹由个人投资，靠收取防火费运转的民营消防队这还是第一家。由于范家屯镇的财政状况一直不

好，所以除了2002年消防队最困难的时候，镇政府曾给他们5万块钱救急之外，政府也是实在拿不出钱来。•孙国华说，他其实并不指望政府能从财政上给他们拨款，他的希望仅仅是政府能帮助他们代收防火费，可是这个要求恰恰是

镇政府做不到的。•范家屯镇书记张洪文也承认民营消防队的存在是顺民心、合民意的好事，也为经济发展起到了其他部门不可取代的作用。他说：“老百姓愿意干的事，咱们就应该去组织干好，但是有的人就是不愿意，而且问题就出在这几个人的身上。我们尊重大伙意见吧，90％同意了，10％不同意

，他不交费怎么办呢?我们硬要去做，他就会说，防火费增加农民负担，那就不交，非交不行，就去告你。那咱们怎么办呢?”•张书记说，就在一年前，他的前任书记因为帮助范家屯镇消防队代收防火费，上级政府下来查处，说这

属于乱收费，前任书记还受了处分。这样一来，他们更不敢替范家屯镇消防队代收防火费了。有意思的是，经过了8月5日的火灾，原来一直收不上来防火费的尖山子村，村民多数都愿意交每年2块钱的防火费了。张书记说，虽然代收防火费是大多数村民和消防队的意愿，但他们在没有接到上级批示的情况下也很

难代收，只要上面有批示，对老百姓有好处，他们也是愿意代收的。•鞭长莫及的县级城市消防队•按道理，公主岭市消防大队的公共服务应该辐射到整个公主岭市的105万人口，范家屯镇发生火灾，公主岭市消防队是名正言顺、义不容辞的灭火责任单位。据了解

，公主岭市区有3个消防中队，这在我国县级城市中，已经是消防力量布置得比较多的了，可公主岭的几个大一点的乡镇，距市区都比较远，有40多公里的距离，一旦起火，这支正式编制的消防队伍往往鞭长莫及。公主岭市消防队大队长表示，

在既定体制和国家现有财力下，增加正规编制的消防队很困难，民办消防队作为政府公益服务的一种补充，确有必要。但如何解决民办消防队所面临的困难，他也无法给出好的解决办法。•七、民营消防队该救火吗?•从成本角度来考察，如

果城市乡村都要分区域组建常设的专业消防队伍的话，投入成本非常高，而就近成立民营消防队，成本将大大降低，同时能做到迅速赶到现场，最大限度降低群众的火灾损失。据了解，近年来，吉林省一些比较偏远的乡镇也都有民办消防队出现，形式多为她方政府从统筹款中拿出一部

分进行投资。不过农村税费改革后，继而取消农业税之后，此类消防队也就没有了经费来源。像范家屯镇这样纯粹由个人投资，靠收取防火费运转的民营消防队，经营就更加困难。需要进行深入探讨的是：消防这类服务到底能否由私人提供?消防事业能否走

通市场之路?怎样保证民营消防队在逐利的同时，保证一定的公益性?当逐利与公益之间的矛盾无法调和时，又该怎么办?•八、结束语•据报道，范家屯镇消防队从成立至今，6年的时间内救火总计l000多起，为社会挽回经济损失达千万元，可以说是功绩卓著。但随着年底的临近，这个民营消防队马上就要面临解散的

境遇。此时，政府必须做出决策，根据具体情况，•具体分析，对于私人提供消防服务的方式是进行尝试还是回归到原有的体制里去?这需要政府部门从长远的角度出发，妥善处理好眼前的问题。也许这件事情的处理会对今后我国消防服务的提供制度产生深远的影响，这值得我们继续关注。•思考

题•1．消防安全是否属于公共产品的一部分，提供消防安全能否界定为公共服务?•2．如何看待政府提供公共消防安全的行为?对于私人提供的公共消防安全又有何看法?•3．政府如果不能提供足够的消防安全保证，应该如何解决?•4．如何看待我国目前广大农村地区

得不到政府消防安全保障的问题?如何解决?•案例摘要•2005年8月20日，全国各大媒体相继报道了吉林首支民营消防队没钱救火，面临生死困境的事实。这支消防队是纯粹的民营消防队，救火的原则就是为那些交了防火费的群众服务，而没交防火费的人就被排斥在救火之外。•火灾

发生在公主岭市范家屯镇尖山子村，这个村子没有交防火费，所以就出现了见火不救的境况。•面对无情的大火，一场关于情与理的争斗也随之展开。参与的各方，民营消防队、政府、群众、政府的消防队、他们对问题都有着自己的看法。即将解散的民营消防队又

该何去何从呢?