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中国的核安全管理环境保护部核与辐射安全中心2013年6月一、中国核安全管理的历史和沿革1.早期核设施的管理中国自上世纪50年代末期开始发展核工业，基于当时的环境，有几个显著特点：（1）主要服务于国防和军事，极强的保密特征；（2）与国际上一样，初期缺乏必要的知识和

经验，只是在常规工业的基础上适当考虑了核工业的一些特点；（3）缺乏系统的核安全思想，没有建立起一套完整的核安全要求以及设计和评价方法，安全主要以辐射防护为主；（4）由于当时所处的国际环境，在后期没有跟上国际核

安全的主流；（5）没有独立的核安全监管部门。2.1979年的三哩岛核电厂事故1979年的美国三哩岛核电厂事故在全世界范围内，包括中国引起了巨大的反响，同时1980年代初我国的核能和平利用开始起步，国内相关部门开始重视核设施的安全问题研究。3.1984

年国家核安全局成立1984年，经当时的国家科委建议，成立了国家核安全局，中国的核安全管理纳入正式轨道。（1）国家核安全局成立后，首先开展了秦山核电厂的追溯性安全审评（因为秦山核电厂的设计已基本完成并已开始开工建造），随后开展了引进的大亚湾核

电厂，以及一些在役研究堆、燃料循环设施等的安全审评。同时国家核安全局也开展了核安全法规的制订工作，1986年，《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》、《核电厂厂址选择安全规定》、《核电厂设计安全规定》、《核电厂运行安全规定》和《核电厂质量保证安全规定》发布，使中国的核安全监督管

理具备了一定的法制基础。（2）1980年代末至本世纪初，国家核安全局先后开展了秦山第二核电厂、秦山第三核电厂、岭澳核电厂、田湾核电厂以及低温供热反应堆、高温气冷试验堆、快中子增殖试验堆和燃料循环设施等大量的核安全审评和监督工作，在技术能力上得到很大进步。同时，有关核设施应急、

研究堆、核燃料循环设施、放射性废物管理、核材料管制和民用核承压设备管理的一系列法规和实施细则等文件发布，下层核安全导则也得到极大补充和完善，形成了基本完整的法规体系。（3）近期，应对能源紧张、环境保护和全球气候问题，我国核电由“适度发展”转变为“积极发

展”的方针，预期的核电发展速度会大大加快，而同时仍然会保持二代改进型核电厂、AP1000核电厂、EPR核电厂、高温气冷堆核电厂及俄罗斯核电厂多种堆型并举的建设方式，从资源和技术能力上对核安全管理将构成巨大的挑战。从安全思想和法规建设角度看，国际上核安全管理正在经历从确定论的安全理念向“RISK-I

NFORMED”的转变，对中国的法规建设的模式和思路也会提出新的要求。二、中国的核安全法规体系我国的法律法规体系分为宪法、法律、法规和部门规章四个层次，其中法律层次的文件由人民代表大会制定，法规层次的文件由国务院制定，国家核安全局可制定有关的部门规章。在

核安全的法律法规方面，目前可划入法律层次的有《中华人民共和国放射性污染防止法》，但此法律远远不能覆盖核安全管理的主要方面，因而我国的核安全管理在法律层次的基础上尚不完备（根据各国实践，应制定核安全法或原子能法等）。国家核安全局制定的部门规章包括国务院发布的管理条例的实施细

则、核安全技术要求的行政管理规定等组成。为了指导行政管理规定的实施，国家核安全局还发布安全导则，同时国家核安全局还发布核安全技术文件以指导一些具体的技术问题。国务院颁布的管理条例和国家核安全局颁布的管理条例的实施细则及行政管理规定是强制执行的。核安全导则是推荐性的，在执行中可

采用等效的替代措施。当然在具体的核安全领域还采用大量的标准和规范，包括国家标准和行业标准。由于我国在规范和标准领域欠缺较大，通常还参考大量的国际标准和它国标准。我国核安全法律法规体系图示如下：国家法律国务院条例国家核安全局部门规章核安全导则和技术文

件中华人民共和国放射性污染防止法核动力厂设计安全规定核动力厂运行安全规定………核电厂质量保证大纲的制定………中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例中华人民共和国核事故应急管理条例中华人民共和国核材料管制条例中华人民共和国放射性同位素与射线装置放射防护条例1

.目前我国民用核设施安全监督管理所涉及的法规和部门规章共分为通用系列、核动力厂系列、研究堆系列、核燃料循环设施系列、放射性废物管理系列、核燃料管制系列、民用核承压设备监督管理系列和放射性物质运输管理系

列等八（九）个系列。核安全法（或原子能法）（暂时空缺）通用核动力厂研究堆核燃料循环设施放射性废物管理民用核安全设备监督管理放射性物质运输管理核燃料管制放射性同位素与射线装置放射防护条例•通用系列包括了2个条例、3个实施细则、4

个实施细则附件和1个规定：HAF001《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》（1986年国务院发布）HAF001/01《核电厂安全许可证件的申请和颁发》（实施细则之一，1993年国家核安全局发布）HAF001/01/01《核电厂操纵人员执照颁发和管理程序）（实施细则之一附件一，1993

年国家核安全局发布）HAF001/02《核设施的安全监督》（实施细则之二，1995年国家核安全局发布）（续）HAF001/01/01《核电厂营运单位报告制度》（实施细则之二附件一，国家核安全局1995年发布）HAF001/02/02《研究堆营运单位报告制

度》（实施细则之二附件二，国家核安全局1995年发布）HAF001/02/03《核燃料循环设施报告制度》（实施细则之二附件三，国家核安全局1995年发布）HAF001/03《研究堆安全许可证件的申请和颁发》（2006）HAF002《核电厂核事故应急管理条例》（1993年国务院发

布）HAF002/01《核电厂营运单位的应急准备和应急响应》（实施细则之一，1998年国家核安全局发布）HAF003《核电厂质量保证安全规定》（1991年国家核安全局发布）•核动力厂系列包括3个规定和一个附件：HAF101《核电厂厂址选

择安全规定》（1991年国家核安全局发布）HAF102《核动力厂设计安全规定》（2004年国家核安全局发布）HAF103《核动力厂运行安全规定》（2004年国家核安全局发布）HAF103/01《核电厂换料、修改和事故停堆管理》•研究堆系列包括了2个规定：HAF201《研究堆设计安全规定》（1

995年国家核安全局发布）HAF202《研究堆运行安全规定》（1995年国家核安全局发布）•核燃料循环设施系列包括了1个规定：HAF301《民用核燃料循环设施安全规定》（1993年国家核安全局发布）•放射性废物管理系列包括了1个规定

：HAF401《放射性废物安全监督管理规定》（1997年国家核安全局发布）•核材料管制系列包括了1个条例和1个实施细则：HAF501《中华人民共和国核材料管制条例》（1987年国务院发布）HAF501/01《中华人民共和国核材料管制条例实施细则》（1990年国家核安全局、能源部、国防科学技术工业委

员会发布）•民用核安全设备监督管理系列包括了1个条例和4个规定：《民用核安全设备安全监督管理条例》（2007年国务院发布，2008年1月1日实施）HAF601《民用核安全设备设计制造安装和无损检验监督管理规定》HAF602《民用核安全设备无损检验人员资格管理规定》HAF603《

民用核安全设备焊工焊接操作工资格管理规定》HAF604《进口民用核安全设备监督管理规定》2.核安全导则的系列和核安全法规及部门规章的系列是相互对应的，也分为8个系列。由于核安全法规和部门规章通常给出的

仅仅是原则性要求，因而有必要制订核安全导则，对法规和部门规章的有关条款进行说明和补充，并推荐可以满足法规和部门规章要求的措施、条件和程序。但正如前面所述，核安全导则是指导性的文件，在实践中可采取具有同等安全水平的替代方案。但

由于论证同等安全水平的困难，在各国的实践中通常把安全导则也视为强制性的。附带说明的是，安全导则也远远不能解决所有的技术问题，还需要大量的规范和标准做支持。中国规范和标准体系的一个特点是，按照标准法规定，国家标准（除推荐性标准

）是强制性的。•通用系列的安全导则包括：HAD002/01《核动力厂营运单位的应急准备》（1989年国家核安全局发布）HAD002/02《地方政府对核动力厂的应急准备》（1990年国家核安全局、国家环境保护局、卫生部发布）HAD002/03《核事故辐射应急时对公

众防护的干预原则和水平》（1991年国家核安全局、国家环境保护局发布）HAD002/04《核事故辐射应急时对公众防护的导出干预水平》（1991年国家核安全局、国家环境保护局发布）HAD002/05《核事故医学应急准备和响应》

（1992年卫生部、国家核安全局发布）HAD002/06《研究堆应急计划和准备》（1991年国家核安全局发布）HAD002/07《民用核燃料循环设施营运单位的应急计划》（1993年国家核安全局发布）HAD003/01

《核电厂质量保证大纲的制定》（1988年国家核安全局发布）HAD003/02《核电厂质量保证组织》（1989年国家核安全局发布）HAD003/03《核电厂物项和服务采购中的质量保证》（1986年国家核安全局发布）HAD003/04《核电厂质量保证记录制度》（1986年国家核安全局发布）HAD00

3/05《核电厂质量保证监查》（1988年国家核安全局发布）HAD003/06《核电厂设计中的质量保证》（1986年国家核安全局发布）HAD003/07《核电厂建造期间的质量保证》（1987年国家核安全局发布）（续）HAD003/08《核电厂物项制造中的质量保证》（1986年国

家核安全局发布）HAD003/09《核电厂调试和运行期间的质量保证》（1988年国家核安全局发布）HAD003/10《核燃料组件采购、设计和制造中的质量保证》（1987年国家核安全局发布）•核动力厂系列的安全导则包括：HAD101/01《核电厂厂址选择中的地震问题》（1994年国家核安全局修订

）HAD101/02《核电厂厂址选择的大气弥散问题》（1987年国家核安全局发布）HAD101/03《核电厂厂址选择及评价的人口分布问题》（1987年国家核安全局发布）HAD101/04《核电厂厂址选择的外部人为事件》（1989年国家核安全局发布）HAD101/05《核电厂厂址选择中的

放射性物质水力弥散问题》（1991年国家核安全局发布）HAD101/06《核电厂厂址选择与水文地质的关系》（1991年国家核安全局发布）（续）HAD101/07《核电厂厂址查勘》（1989年国家核安全局发布）HAD101/0

8《滨河核电厂厂址设计基准洪水的确定》（1989年国家核安全局发布）HAD101/09《滨海核电厂厂址设计基准洪水的确定》（1990年国家核安全局发布）HAD101/10《核电厂厂址选择的极端气象事件》

（1991年国家核安全局发布）HAD101/11《核电厂设计基准热带气旋》（1991年国家核安全局发布）HAD101/12《核电厂的地基安全问题》（1990年国家核安全局发布）HAD102/01《核电厂设计总的安全原则》（198

9年国家核安全局发布）HAD102/02《核电厂的抗震设计和鉴定》（1996年国家核安全局修订）HAD102/03《用于沸水堆、压水堆和压力管式反应堆的安全功能和部件分级》（1986年国家核安全局发布）HAD102/04《核电厂内部飞射物

及其二次效应的防护》（1986年国家核安全局发布）HAD102/05《与核电厂设计有关的外部人为事件》（1989年国家核安全局发布）HAD102/06《核电厂反应堆安全壳系统的设计》（1990年国家核安全局发布）（续）HAD102/0

7《核电厂堆芯的安全设计》（1989年国家核安全局发布）HAD102/08《核电厂反应堆冷却剂系统及其有关系统》（1989年国家核安全局修订）HAD102/09《核电厂最终热阱及其直接有关的输热系统》（1987年国

家核安全局发布）HAD102/10《核电厂保护系统及有关设施》（1988年国家核安全局发布）HAD102/11《核电厂防火》（1996年国家核安全局修订）HAD102/12《核电厂辐射防护设计》（1990年国家核安全局发布）（续）HA

D102/13《核电厂应急动力系统》（1996年国家核安全局修订）HAD102/14《核电厂安全有关仪表和控制系统》（1988年国家核安全局修订）HAD102/15《核电厂燃料装卸和贮存系统设计》（2007年国

家核安全局发布）HAD102/16《核动力厂基于计算机的安全重要系统软件》（2004年国家核安全局发布）HAD102/16《核动力厂安全评价与验证》（2006年国家核安全局发布）HAD103/01《核动力厂运行限值和条件及运行规程》（2004年国家核安全局修订）HAD103/02《核电厂

调试程序》（1987年国家核安全局发布）HAD103/03《核电厂堆芯和燃料管理》（1989年国家核安全局发布）HAD103/04《核电厂运行期间的辐射防护》（1990年国家核安全局发布）HAD103/05《核电厂人员的配备、招聘、培训和授权》

（1996年国家核安全局修订）（续）HAD103/06《核电厂营运单位的组织和安全运行管理》（2006年国家核安全局修订）HAD103/07《核电厂在役检查》（1988年国家核安全局发布）HAD103/08《核电厂维修》（1993年国家核安全局修订）HAD103/0

9《核电厂安全重要物项的监督》（1993年国家核安全局修订）HAD103/10《核动力厂运行防火安全》（2004年国家核安全局发布）HAD103/11《核动力厂定期安全审查》（2006年国家核安全局发布）•研究堆系列的安全导则包括：HAD202/01《研究堆运行管理》（1989年国家核

安全局发布）HAD202/02《临界装置运行及实验管理》（1989年国家核安全局发布）HAD202/03《研究堆的应用和修改》（1996年国家核安全局发布）HAD202/04《研究堆和临界装置退役》（1992年国家核安全局发布

）HAD201/01《研究堆安全分析报告的格式和内容》（1996年国家核安全局发布）•核燃料循环设施系列的安全导则包括：HAD301/01《铀燃料加工设施安全分析报告的格式和内容》（1991年国家核安全局发布）HAD301/02《乏燃料贮存设施的设计》（1998年国家核安全

局发布）HAD301/03《乏燃料贮存设施的运行》（1998年国家核安全局发布）HAD301/04《乏燃料贮存设施的安全评价》（1998年国家核安全局发布）•放射性废物管理系列的安全导则包括：HAD401/01《核电厂放射性排

出流和废物管理》（1990年国家核安全局发布）HAD401/02《核电厂放射性废物管理系统的设计》（1997年国家核安全局修订）HAD401/03《放射性废物焚烧设施的设计与运行》（1997年国家核安全局发布）HAD401/04《放射性废物的分类

》（1998年国家核安全局发布）HAD401/05《放射性废物近地表处置场选址》（1998年国家核安全局修订）HAD401/06《放射性废物地质处置库选址》（1998年国家核安全局发布）•核材料管制系列的安全导则包括：HAD501/01《低浓铀转换及元件制造厂核材料衡算》（1997年

国家核安全局发布）HAD501/02《核电厂实物保护导则》（1998年国家核安全局修订）三、中国的核安全监督管理目前中国的核安全监督管理采用国际通用的管理模式，即许可证制度，其主要的依据是《中华人民共和国民用核设施安

全监督管理条例》、《中华人民共和国核材料管制条例》和《民用核安全设备安全监督管理条例》。《中华人民共和国核材料管制条例》和《民用核安全设备安全监督管理条例》主要涉及核材料和民用核安全设备的特殊领域，而《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》针对所有核设施。下面

主要结合该条例对核安全监督管理的主要方面做一介绍。目的：保证民用核设施建造和营运的安全，保障工作人员和群众的健康，保护环境，促进核能事业的发展。适用范围：•核动力厂：核电厂、核热电厂、核供热供汽厂；•其他反应堆：研究堆、实验堆、临界装置；•核燃料生产、加工、贮存及后处理设施；•放射性废物

的处理和处置设施；•其他需要严格监督管理的核设施。总要求：•选址、设计、建造、运行和退役中贯彻安全第一；•足够的措施保证质量，保证安全运行，预防事故，限制可能的有害影响；•保障群众、工作人员和环境的辐射照射和污染不超过国家规定限值，

并且减至可以合理达到的尽量低的水平。监督管理职责•国家核安全局：对核设施安全统一监督、独立行使核安全监督权（一）组织起草、制定安全规章，审查安全技术标准；（二）组织审查、评定核设施安全性能和营运单位保障安全的能力，颁发或吊销许可证件；（三）实施核

安全监督；（四）负责核安全事故的调查、处理；（五）协同有关部门指导和监督核设施应急计划的制订和实施；（六）组织开展核设施安全与管理科学研究、宣传教育及国际联系；（七）会同有关部门调解和裁决核安全纠纷。•国家核安全局设立的安全监督派出机构•核安全专家委员会：协助制订核安全法规和核安全技

术发展规划，参与核安全的审评、监督。•核设施主管部门：对核设施营运单位负有领导责任的国务院和省、自治区、直辖市政府的有关行政机关（一）负责所属核设施的安全管理，保证给予营运单位必要的支持，对其进行督促检查；（二）参与核安全法规的起草和制订，组织制订核安全技术标准并向国家核安全局备案；（续）（三

）组织核设施场内应急计划的制订和实施，参与场外应急计划的制订和实施；（四）负责各类人员的培训和考核；（五）组织核能发展方面的核安全科学研究工作。•核设施营运单位：申请或持有核安全许可证，可以经营和运行核设施的组织（一）遵守法律、法规和标准，保证核设施的安全；（二）接受国家

核安全局监督，及时、如实地报告安全情况，并提供有关资料；（三）对核设施、核材料、工作人员、群众和环境的安全承担全面责任。安全许可制度核设施实行安全许可制度，国家核安全局负责制定和批准颁发核设施安全许可证件：（一）核设施建造许可证：由核设

施营运单位建造前申请，获得批准后动工。（二）核设施运行许可证：由核设施营运单位申请，经审核批准后，方可装料、启动；获得《核设施运行许可证》后，方可正式运行。*国家核安全局在核设施建造申请书和核设施运行申请书的审批过程中，应当向国务院有关部门和省、自治区、直辖市政府

征询意见，这些部门应该在三个月内回复。*获得核设施建造和运行许可证的条件：1.项目已经主管部门和国家计划部门或省、自治区、直辖市政府计划部门批准；2.厂址已经国务院和省、自治区、直辖市政府的城乡建设环境保护部门、计划部门和国家核安全局批准；3.设施符合国家的法律和核安全

法规；4.申请者具有安全营运核设施的能力，并保证承担全面的安全责任。（三）操纵员执照：《操纵员执照》：执有人员方可担任操纵核设施控制系统的工作；《高级操纵员执照》：执有人员方可担任操纵或指导他人操纵核设施控制

系统的工作。（四）核设施的迁移、转让或退役必须向国家核安全局提出申请，经审查批准后方可进行。核安全监督•国家核安全局及其派出机构：（一）审查所提交的资料是否符合实际；（二）监督是否按批准的设计建造；（三）监督是否按批准的质量保证大纲管理；（四）监督建造

和运行是否符合核安全法规和许可证条件；（五）考察营运人员是否具备安全运行及执行应急计划的能力；（六）其他任务。•核安全监督员由国家核安全局任命并发给《核安全监督员证》。•核安全监督员凭证件有权进入核设施制造、建造和运行现场调查情况，搜集资料。•必要时国家核安

全局有权采取强制性措施，命令营运单位采取安全措施或停止危及安全的活动。•营运单位有权拒绝有害于安全的任何要求，但对强制性措施必须执行。奖励和处罚•奖励•处罚：有下列行为者，可给予警告、限期改进、停工或停业整顿、吊销核安全许可证件的处罚（一）未经

批准或违章从事核设施建造、运行、迁移、转让或退役；（二）慌报有关资料或事实，或无故拒绝安全监督；（三）无执照操纵或违章操纵；（四）拒绝执行强制性命令。•当事人权利：对处罚不服，15日内向人民法院起诉，但对吊销许可证件的，应立即执行。•国家核安全局可申请人民法院强制执行既不履行处罚

又逾期不起诉者。实施细则之一《核电厂安全许可证件的申请和颁发》•国家有关部门批准项目前，须取得国家核安全局《核电厂厂址选择审查意见书》。•核岛基础混凝土浇筑前，须取得国家核安全局《核电厂建造许可证》。•首次装载核燃料，须取得国家核安全局《核电厂首次装料批准书》。•在国家核安全局颁发《核电厂运行

许可证》后，营运单位按规定的条件运行。•在国家核安全局颁发《核电厂开始退役批准书》后，营运单位开始退役活动；在国家核安全局颁发《核电厂最终退役批准书》后，核电厂最终退役。•操纵员执照：主管部门考核，国家核安全局监督、核准和颁发，运行部主任和正、副值长持

《高级操纵员执照》。实施细则之一附件一《核电厂操纵人员执照颁发和管理程序》•考核标准制定和核准：主管部门制定，国家核安全局核准；•取照考核的准备：15天前通知国家核安全局；•取照考核的监督检查：监督检查人员考核前两天到达；•取照人员的资格审核和执照颁发；•执照管理：有效期两

年，离开本职工作超过六个月失效；•换发新执照和重新申请执照。实施细则之二《核设施的安全监督》•核安全监督职责：国家核安全局：（一）培训、考核、授予核安全监督员证；（二）组织编制全国核设施的年度检查计划，批准地区监督站的年度检查计划；（三）组织编制核设施监督项目表、监督检查大纲、检查

程序；（四）组织由核安全局实施的例行和非例行检查；（五）组织对重大不符合项、安全相关事件和安全状况的评价；（六）监督操纵人员的资格考核；（七）建立核设施运行状态数据库、事件库，进行运行经验反馈分析研究；（八）采取

或授权采取执法行动。地区监督站：（一）编制和实施辖区内核设施的年度核安全检查计划；（二）负责向现场派遣并管理检查组和核安全监督员；（三）负责日常核安全检查，组织由站实施或参加由局实施的例行和非例行检查；（四）检查和督促营运

单位执行报告制度；（五）参与检查操纵人员资格考核；（六）评价和参与评价重大不符合项、安全相关事件和安全状况；（七）处理违反核安全管理要求和许可证条件的事项，及时向国家核安全局报告重大事项并提出采取执法行动的建议，在国家核安全局授权时采取执法行动。现

场核安全监督员：（一）宣传国家核安全政策和法规，并监督执行法规和贯彻核安全文化情况；（二）参加日常、例行和非例行核安全检查；（三）监督已批准的不符合项处理程序的实施，并向监督站提出评价意见的建议；（四）检查和核实遵守核安全管理要求和许可证条件

的情况，并及时报监督站；（五）有权要求营运单位停止明显违反核安全管理要求和许可证条件的行为及危机核安全的活动，并立即报监督站和国家核安全局追认核准。核安全监督员和受委托人员应遵守营运单位和有关单位的保卫、保密和辐射防护规定，未经营运单位和有关单位同意，不将保密资料泄漏给第三方

。•核安全检查日常核安全检查：由现场监督员所实施的检查；例行核安全检查：由核安全检查组或核安全监督员根据国家核安全局制定的检查大纲进行，提前一个月通知被检查单位；非例行核安全检查：由国家核安全局或地区监督站根据工作需要，对意外的、非计划的或异常的情

况或事件作出的响应，可事先通知或不通知。检查方式：文件检查、现场观察、座谈和采访、测量或试验。实施细则之二附件一《核电厂营运单位报告制度》•定期报告：（一）建造阶段季度报告（二）运行阶段月报告（三）年度报告：建造阶段、运行阶段•重要活动通告：营运单位的重要活

动•建造阶段事件报告：事件通告、事件报告•运行阶段事件报告：事件通告、事件报告•核事故应急报告：核事故应急通告、核事故应急报告实施细则之二附件二《研究堆营运单位报告制度》•定期报告：（一）建造阶段季度报告（二）运行阶段月报告（三）年度报告：建造阶段、

运行阶段•重要活动通告：营运单位的重要活动•建造阶段事件报告：事件通告、事件报告•运行阶段事件报告：事件通告、事件报告•核事故应急报告：核事故应急通告、核事故应急报告实施细则之二附件三《核燃料循环设施的报告制度》•定期报告：（一）建造阶段季度报告（二）运行阶段月报告（

三）年度报告：建造阶段、运行阶段•重要活动通告：营运单位的重要活动•建造阶段事件报告：事件通告、事件报告•运行阶段事件报告：事件通告、事件报告•核事故应急报告：核事故应急通告、核事故应急报告、核事故评

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